曾是繁榮市場(chǎng)的“功臣”

　　2010年5月，國(guó)家旅游局發(fā)布的77號(hào)文共有12條事項(xiàng)，就組團(tuán)社、代理社的權(quán)責(zé)做了界定，也對(duì)相關(guān)程序和內(nèi)容做了較為細(xì)致的解釋。當(dāng)時(shí)，國(guó)家旅游局發(fā)布77號(hào)文是出于貫徹落實(shí)《旅行社條例》和《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》的需要，試圖促進(jìn)旅行社業(yè)形成批發(fā)、零售業(yè)務(wù)分工體系。

　　在接受本報(bào)記者采訪時(shí)，神舟國(guó)旅集團(tuán)市場(chǎng)公關(guān)部總監(jiān)郭玲梅說(shuō)，77號(hào)文出臺(tái)的目的其實(shí)很明確，就是要促進(jìn)“批零分家、垂直分工”。一些舉措也很有挑戰(zhàn)性，比如第11條，委托招徠業(yè)務(wù)將適時(shí)向非旅行社的組織或個(gè)人試點(diǎn)和逐步開(kāi)放，這在當(dāng)時(shí)是很有前瞻性的。另外，魄力也比較大，比如要求各地各旅行社及時(shí)報(bào)告意見(jiàn)，國(guó)家旅游局將總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并修改完善規(guī)范，以保證此項(xiàng)改革取得成功。

　　廣東偉然律師事務(wù)所律師閔令波認(rèn)為，77號(hào)文的出臺(tái)突破了旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可限制，尤其是出境游委托代理招徠，旅行社對(duì)此非常歡迎。有出境游資質(zhì)的旅行社可以合法委托大量中小旅行社代為收客，使得自己的渠道可以延伸到各個(gè)地域，乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而不用去開(kāi)分社。既節(jié)約了投入成本，又可以實(shí)現(xiàn)渠道的全覆蓋。而大量中小旅行社有了出境游代理權(quán)限，也可以合法地在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展出境游招徠業(yè)務(wù)，既擴(kuò)大了業(yè)務(wù)，也方便了游客。

　　北京捷達(dá)假期國(guó)際旅行社有限公司市場(chǎng)總監(jiān)楊維一告訴記者：“具備出境旅游資質(zhì)的旅行社大部分集中在一線城市，二、三線城市或縣市地區(qū)則缺少‘正規(guī)軍’，但出境旅游需求日益強(qiáng)烈，77號(hào)文出臺(tái)之后，旅行社之間可以通過(guò)簽訂委托代理協(xié)議的方式解決一方?jīng)]有資質(zhì)的問(wèn)題，快速打通產(chǎn)品和游客之間的壁壘，擴(kuò)大了銷(xiāo)售渠道，推動(dòng)了出境旅游業(yè)務(wù)在這些地區(qū)的發(fā)展。”

　　對(duì)此，山東國(guó)信旅行社董事長(zhǎng)張曉國(guó)、青島中之旅國(guó)際旅行社總經(jīng)理孫樹(shù)偉都認(rèn)為，77號(hào)文的初衷是好的，確實(shí)擴(kuò)大了旅行社招徠游客的渠道。

　　據(jù)了解，2010年以來(lái)，我國(guó)出境旅游發(fā)展迅速，從2010年的5000萬(wàn)人次快速增長(zhǎng)到2014年的1億人次。

　　閔令波認(rèn)為，這些發(fā)展的背后，有廣大中小代理旅行社招徠旅游者的功勞。同時(shí)，市場(chǎng)也催生出如眾信、凱撒等大型出境游批發(fā)商，涌現(xiàn)出如旅游百事通、寶中旅游、易游天下等線下全國(guó)連鎖零售商，以及攜程、去哪兒、途牛、同程等以零售為主的在線銷(xiāo)售平臺(tái)。

　　中旅總社市場(chǎng)部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，77號(hào)文的核心意義在于具有出境游和邊境游經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的旅行社可以委托不具有相關(guān)資質(zhì)的旅行社經(jīng)營(yíng)出境游業(yè)務(wù)，由此擴(kuò)大銷(xiāo)售渠道，繁榮了出境旅游市場(chǎng)，在短短的四五年時(shí)間，中國(guó)公民出境旅游人數(shù)得到了爆發(fā)式的增長(zhǎng)。

　　擾亂市場(chǎng)秩序的“罪人”?

　　不可否認(rèn)的是，77號(hào)文一方面對(duì)旅游市場(chǎng)的壯大產(chǎn)生了積極作用，另一方面也帶來(lái)一系列的問(wèn)題。

　　樂(lè)道旅行市場(chǎng)部總監(jiān)郭曉鵬認(rèn)為，77號(hào)文在旅游行業(yè)發(fā)展的特定時(shí)間發(fā)揮了其應(yīng)有的管理作用，隨著旅游行業(yè)的逐步發(fā)展，77號(hào)文也出現(xiàn)了監(jiān)管方面的真空地帶。例如，一些自己沒(méi)有實(shí)際旅游產(chǎn)品，以低團(tuán)費(fèi)結(jié)合高額押金的收客方式，實(shí)施違法經(jīng)營(yíng)行為，最終攜帶游客巨額押金潛逃的旅行社門(mén)市，都給旅行社行業(yè)帶來(lái)了非常不好的影響。因此停止77號(hào)文，實(shí)際上是國(guó)家旅游局為了維護(hù)市場(chǎng)健康發(fā)展的一個(gè)舉措。

　　湖南長(zhǎng)沙市旅行社協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)黃朝暉介紹，2010年，77號(hào)文剛剛發(fā)布時(shí)，長(zhǎng)沙國(guó)旅也曾經(jīng)簽署了幾十家委托代理社，但后來(lái)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管難度太大，不利于旅行社品牌的打造，便不再簽署委托代理社。湖南快樂(lè)之旅國(guó)際旅行社總經(jīng)理許劍介紹，2010年，快樂(lè)之旅還沒(méi)有出境游資質(zhì)，也曾經(jīng)作為委托代理社代理出境業(yè)務(wù)。2014年，快樂(lè)之旅取得出境游資質(zhì)后，也與幾十家中小旅行社簽署了委托代理協(xié)議。當(dāng)角色轉(zhuǎn)變后才發(fā)現(xiàn)，委托代理旅行社送來(lái)的客源并不多，而且非常不好管理，“他們就是拿著出境游的資質(zhì)，做自己的事情。”

　　有業(yè)內(nèi)人士透露，由于擔(dān)心放開(kāi)出境委托招徠會(huì)造成市場(chǎng)混亂，尤其擔(dān)心會(huì)混淆“出境資質(zhì)”，有的省從開(kāi)始就一直沒(méi)有試行，比如北京;有的省在試行一段時(shí)間后又停止了，比如上海。

　　黃朝暉認(rèn)為，77號(hào)文是這幾年來(lái)旅行社市場(chǎng)混亂的根源。由于沒(méi)有一套有效的監(jiān)督管理辦法和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致旅游部門(mén)以及出境游旅行社對(duì)委托代理旅行社無(wú)法監(jiān)管和控制，把簡(jiǎn)單的市場(chǎng)搞復(fù)雜了，許多小旅行社依托代理協(xié)議搖身一變成了出境社，為了爭(zhēng)奪客源，低價(jià)、零負(fù)團(tuán)攬客等行為屢禁不止。

　　張曉國(guó)說(shuō)，77號(hào)文使旅行社行業(yè)變得十分混亂，特別是允許沒(méi)有旅行社資質(zhì)的組織和個(gè)人受委托招徠客源，使整個(gè)旅行社市場(chǎng)失控，既對(duì)合法旅行社不公平，也帶來(lái)諸多市場(chǎng)隱患。

　　孫樹(shù)偉透露，77號(hào)文在運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。代理社本來(lái)不能單獨(dú)操作，收的客人要交給委托社，但現(xiàn)在很多都在單獨(dú)操作，導(dǎo)致價(jià)格混亂。有些地方旅行社的從業(yè)人員之間交換名片，看似是同一家旅行社的，結(jié)果都不認(rèn)識(shí)，也有代理社不把游客交給委托社。很多委托社對(duì)代理社的做法也是睜一只眼閉一只眼，只要代理社交管理費(fèi)，“歐美的團(tuán)隊(duì)，一般是北京、上海、廣州在操作，一些代理社發(fā)現(xiàn)委托社也是與北上廣的旅行社合作，直接就越過(guò)委托社而與北上廣的組團(tuán)社合作。”

　　郭玲梅認(rèn)為，之前的代理市場(chǎng)確實(shí)十分混亂，有些甚至代理多家旅行社，游客利益無(wú)法得到保障。她認(rèn)為，77號(hào)文確實(shí)在細(xì)節(jié)問(wèn)題上有待完善，比如開(kāi)票、蓋章、收款、簽合同等等，需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再出臺(tái)切實(shí)可行的操作細(xì)則。

　　閔令波分析，很多代理社只單純追求利潤(rùn)，銷(xiāo)售過(guò)程中往往伴隨零負(fù)團(tuán)費(fèi)、強(qiáng)迫購(gòu)物等侵害旅游者權(quán)益的行為，嚴(yán)重?fù)p害了旅游市場(chǎng)的健康發(fā)展。

　　中旅總社市場(chǎng)相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，近年來(lái)中小旅行社，尤其是中小出境游委托代理商亂象叢生，且委托代理中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，確實(shí)不利于市場(chǎng)規(guī)范和游客權(quán)益的保障。

　　委托代理的權(quán)利在“資質(zhì)”?

　　不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，停止77號(hào)文被解讀為停止委托代理并不準(zhǔn)確，因?yàn)槁糜畏ǖ?0條已經(jīng)明確了旅行社代理的權(quán)利，停止77號(hào)文主要是它有一些內(nèi)容和旅游法相沖突，比如備案等委托方式相關(guān)的規(guī)定，旅游法只是要求載明委托方的基本信息即可。

　　張曉國(guó)認(rèn)為，國(guó)家旅游局只是對(duì)該文與旅游法相悖的規(guī)定進(jìn)行矯正。而對(duì)于77號(hào)文允許的可以委托沒(méi)有資質(zhì)的組織和個(gè)人顯然是違背旅游法的，隨著該文的停止，這些違法的規(guī)定自然也會(huì)被矯正和終止，而對(duì)有資質(zhì)的旅行社間的委托代理不會(huì)有什么影響。另外，對(duì)委托代理的權(quán)限也會(huì)得到規(guī)范，比如代理社僅限于對(duì)委托社的產(chǎn)品進(jìn)行招徠，而不能進(jìn)行產(chǎn)品的操作等。

　　閔令波認(rèn)為，旅游法第60條規(guī)定應(yīng)當(dāng)在旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息，意在規(guī)范代理招徠業(yè)務(wù)，滿(mǎn)足旅游者的知情權(quán)，保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，而并非破除旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可限制。

　　孫樹(shù)偉分析認(rèn)為，停止委托代理，可能是針對(duì)沒(méi)有旅行社資質(zhì)的企業(yè)和個(gè)人而言，沒(méi)有資質(zhì)再去代理收客就是違法的，這樣有利于規(guī)范市場(chǎng)秩序。旅行社的拼團(tuán)業(yè)務(wù)不會(huì)受到影響，拼團(tuán)業(yè)務(wù)是旅行社聯(lián)合運(yùn)作，都有合法的資質(zhì)。

　　中國(guó)國(guó)旅(青島)國(guó)際旅行社副總經(jīng)理邵華認(rèn)為，國(guó)家旅游局停止77號(hào)文很有必要，出境游需要專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，一些代理社的從業(yè)人員對(duì)出境游并不了解。代理社從事出境業(yè)務(wù)對(duì)有資質(zhì)的旅行社來(lái)說(shuō)是不公平競(jìng)爭(zhēng)，正規(guī)的旅行社需要交那么多保證金。“我們現(xiàn)在一家代理社也沒(méi)有，就是為了保證質(zhì)量，讓客人得到第一手的信息，代理社所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)很難控制。正規(guī)的旅行社，日本、韓國(guó)線路都有專(zhuān)員，對(duì)當(dāng)?shù)芈糜涡畔⒍己芰私猓�而代理社的從業(yè)人員做不到。”

　　閔令波認(rèn)為，停止實(shí)施77號(hào)文，旅行社仍然可以從事委托代理招徠業(yè)務(wù)，但委托社不得委托不具備相應(yīng)資質(zhì)的旅行社代理招徠，旅行社可以委托代理招徠的業(yè)務(wù)范圍縮小。對(duì)于具有同等業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的旅行社之間的委托，不屬于禁止范圍。另外，同行委托除同資質(zhì)的委托代理招徠外，旅行社還可以通過(guò)轉(zhuǎn)團(tuán)形式委托其他旅行社接待，但是必須委托給具有相應(yīng)資質(zhì)的旅行社，并取得旅游者的書(shū)面同意。

　　廣東省旅游質(zhì)檢所所長(zhǎng)張國(guó)輝表示，業(yè)界目前最關(guān)注的問(wèn)題就是沒(méi)有出境游經(jīng)營(yíng)許可的旅行社能否代理有出境游經(jīng)營(yíng)許可旅行社的出境游業(yè)務(wù)，按照法律顧問(wèn)的理解是不允許的。但還需要國(guó)家旅游局進(jìn)一步出臺(tái)明確指引。

　　競(jìng)爭(zhēng)會(huì)更“殘酷”嗎?

　　在接到77號(hào)文之后，湖南省旅游局行業(yè)管理處處長(zhǎng)胡金文告訴記者，目前湖南已暫停旅行社委托代理備案登記。

　　張國(guó)輝介紹，廣東各地市旅游局對(duì)通知的理解參差不齊，質(zhì)檢所請(qǐng)來(lái)資深旅游法律顧問(wèn)認(rèn)真研究通知內(nèi)容，梳理3條指引：6月1日前，已建立企業(yè)之間的委托代理行為，是企業(yè)間的自主行為，是符合旅游法第60條規(guī)定的合法行為，但如果合作雙方旅行社的任何一方資質(zhì)超出經(jīng)營(yíng)范圍，必須在6月1日后停止合作關(guān)系，否則將被清理;6月1日后，旅行社必須嚴(yán)格遵守旅游法的規(guī)定，委托社不得委托不具備相應(yīng)資質(zhì)、超出經(jīng)營(yíng)范圍的旅行社代理招徠，而且應(yīng)當(dāng)在包價(jià)旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息;6月1日后，旅游監(jiān)管部門(mén)如何界定委托代理關(guān)系，首先是從宏觀上明確委托代理是法律允許的，其次從微觀上要具體分析旅行社的資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)范圍，委托業(yè)務(wù)的性質(zhì)，具體情況具體分析。

　　郭曉鵬認(rèn)為，停止實(shí)施77號(hào)文，實(shí)際上是給了旅行社更大的空間，也許會(huì)刺激更多旅行社加速布局各自的渠道，將品牌貫穿到二、三級(jí)地市。除此之外，各家旅行社也應(yīng)廣開(kāi)思路，更好地利用互聯(lián)網(wǎng)或者異業(yè)合作等方式方法，繼續(xù)開(kāi)拓市場(chǎng)。

　　黃朝暉認(rèn)為，停止實(shí)施77號(hào)文，對(duì)出境社的銷(xiāo)售和企業(yè)發(fā)展應(yīng)該不會(huì)有什么影響。現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，線上銷(xiāo)售渠道更加成熟和便捷，出境社可依托電商平臺(tái)進(jìn)行銷(xiāo)售。在旅游產(chǎn)品可控的情況下，更有利于出境社品牌的提升。

　　深圳市旅游協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、深圳國(guó)旅新景界董事長(zhǎng)吳斌則認(rèn)為，停止實(shí)施77號(hào)文之后，作為旅行社的經(jīng)營(yíng)者比較關(guān)注的是，這一調(diào)整是長(zhǎng)期方向性調(diào)整還是為了規(guī)范市場(chǎng)而進(jìn)行的短期調(diào)節(jié)。如果是長(zhǎng)期的方向變化將會(huì)對(duì)公司未來(lái)規(guī)劃產(chǎn)生較大影響。國(guó)旅新景界有部分業(yè)務(wù)依賴(lài)同業(yè)代理去拓展自己力不能及的市場(chǎng)，現(xiàn)在面對(duì)這種調(diào)整就會(huì)考慮進(jìn)入更多的區(qū)域市場(chǎng)，通過(guò)建立電商，運(yùn)用自己的資本異地?cái)U(kuò)張等方法來(lái)拓寬銷(xiāo)售渠道。

　　中旅總社市場(chǎng)部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，中旅作為一個(gè)綜合性的組團(tuán)社，與市場(chǎng)上的一些大型供應(yīng)商還不太一樣，它有自己的直銷(xiāo)體系，有自己的后臺(tái)去做產(chǎn)品，通過(guò)中旅系的門(mén)市、分公司以及合作加盟門(mén)店去銷(xiāo)售，是屬于“自產(chǎn)自銷(xiāo)型”旅行社。停止實(shí)施77號(hào)文對(duì)中旅現(xiàn)行業(yè)務(wù)的沖擊不大，影響也微乎其微。對(duì)于像中旅這樣的傳統(tǒng)渠道比較發(fā)達(dá)的旅行社，可以通過(guò)在三、四線城市開(kāi)設(shè)參控股社以及門(mén)店的形式，幫助當(dāng)?shù)赜谐鼍秤涡枨蟮挠慰蛨?bào)名參團(tuán)。該負(fù)責(zé)人建議，如果將來(lái)能進(jìn)一步放開(kāi)旅行社異地跨省設(shè)門(mén)市，也可以極大地解決出境旅行社的渠道建設(shè)，更加有力地推動(dòng)旅游業(yè)的批零體系建設(shè)，旅行社行業(yè)的市場(chǎng)空間將得以進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　有業(yè)內(nèi)人士也提醒，旅游市場(chǎng)是一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，也是一個(gè)朝氣蓬勃的市場(chǎng)，靠“堵”是不可取的，要進(jìn)行疏導(dǎo)和引導(dǎo)。

　　對(duì)于“殘酷性”，郭曉鵬也有著自己的判斷。他認(rèn)為，停止實(shí)施77號(hào)文給了那些不具備競(jìng)爭(zhēng)力的旅行社更大的壓力，會(huì)淘汰一部分旅游企業(yè)，可以說(shuō)加速了旅游行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的步伐，使旅游行業(yè)以更快的速度進(jìn)入到更為激烈的競(jìng)爭(zhēng)中，新一輪的洗牌行情也許將會(huì)出現(xiàn)。

　　吳斌分析，對(duì)于華南區(qū)市場(chǎng)而言，包括廣之旅、南湖國(guó)旅、國(guó)旅新景界等在內(nèi)的大型旅行社，主要依靠直營(yíng)擴(kuò)張為主，同業(yè)銷(xiāo)售為輔，因此所受影響有限。但對(duì)依賴(lài)同業(yè)渠道為主的專(zhuān)線批發(fā)商，會(huì)受政策影響比較大，未來(lái)或會(huì)考慮拓寬銷(xiāo)售渠道或謀劃轉(zhuǎn)型。

　　一位不愿具名的旅行社負(fù)責(zé)人向記者透露，旅行社現(xiàn)在更關(guān)心的是國(guó)家旅游局對(duì)于出境游發(fā)展的下一步舉措。畢竟停止實(shí)施77號(hào)文，引發(fā)了行業(yè)內(nèi)的很多討論和爭(zhēng)議。“6月1日已經(jīng)過(guò)去了，各地落實(shí)通知的力度也不一樣，企業(yè)也都在觀望。大家很關(guān)心旅游主管部門(mén)未來(lái)是否會(huì)有新的相關(guān)政策。”

　　在國(guó)家旅游局近期舉辦的一次新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家旅游局監(jiān)督管理司司長(zhǎng)彭志凱對(duì)于停止實(shí)施77號(hào)文做了部分解釋。他表示，首先，停止不等于取消。77號(hào)文出臺(tái)的意義，是為了促進(jìn)旅行社批零體系建立。經(jīng)過(guò)實(shí)踐，在制定旅游法時(shí)已經(jīng)充分吸收了77號(hào)文的內(nèi)容，對(duì)于代理的表述可以參照旅游法第60條。其次，停止是為了規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序的需要。業(yè)界都關(guān)注到了旅游法第60條，卻極少注意到第29條、第30條，“那兩條明確了旅行社經(jīng)營(yíng)出境旅游、邊境旅游業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可，旅行社不得出租、出借旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證。旅行社不能只盯著出境游業(yè)務(wù)，也應(yīng)該更多地在入境游上下功夫。”